Комментарий к Федеральному Закону № 184-ФЗ

Комментарий к Федеральному закону от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ

"О техническом регулировании"

(с изменениями и дополнениями от 9 мая 2005 года, 1 мая, 1 декабря 2007 года,

23 июля 2008 года, 18 июля, 23 ноября, 30 декабря 2009 года,

28 сентября 2010 года, 21 июля, 30 ноября, 6 декабря 2011 года)

Введение

Комментируемый Закон юридически закрепил основы проведения реформы технического регулирования, целью которой является обеспечение эффективности регулирующего воздействия государства и устранение необоснованных препятствий для деятельности экономических механизмов с учетом необходимости соблюдения и защиты законных прав и интересов общества и государства. Настоящая реформа заложила основы для модернизации основных элементов системы применения технических требований: разработки и принятия обязательных требований, процедур подтверждения соответствия, механизмов государственного контроля (надзора), систем аккредитации лиц и органов, участвующих в процедурах подтверждения соответствия.

Специфическими задачами реформы технического регулирования явились, в том числе:

- построение прозрачной, понятной участникам рынка системы обязательных технических требований к продукции и связанным с ней процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации,

- устранение избыточных административных барьеров, включая неэффективные и затратные формы подтверждения соответствия,

- гармонизация подходов к оценке безопасности продукции с международными требованиями,

- предотвращение вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов по производству и обращению продукции в большей мере, чем это требуется с учетом имеющейся степени риска причинения вреда.

Одной из причин принятия Закона явилась подготовка к вступлению Российской Федерации во Всемирную торговую организацию, что соответственно потребовало реформирования существующей системы технического нормирования в свете требований ВТО, Нового и Глобального подходов, реализуемых в рамках ЕС в техническом регулировании, правил и рекомендаций общепризнанных международных организаций.

В государствах - членах ВТО обязательные для применения требования к продукции устанавливаются в технических регламентах, утверждаемых органами власти. При этом национальные стандарты являются добровольными для применения и могут обеспечивать доказательную базу соответствия продукции требованиям технического регламента (презумпция соответствия). В Европейском Союзе обязательные для применения требования к продукции устанавливаются в директивах, являющихся актами законодательства ЕС. Европейским Союзом разработаны оригинальные новаторские методы, позволяющие ликвидировать технические барьеры, препятствующие свободному обращению продукции. Среди них важное место занимают Новый подход к техническому нормированию и стандартизации и Глобальный подход к подтверждению соответствия. Согласно принципам Нового и Глобального подхода, продукция может поступать на европейский рынок только в случае, если она удовлетворяет соответствующим основным требованиям, и если она прошла оценку соответствия, определенную в применимых к ней директивах. Обязательное подтверждение соответствия продукции требованиям директив осуществляется в формах декларирования соответствия и сертификации.

У нас же в стране до момента принятия Закона как такового разделения требований на обязательные и применяемые на добровольной основе не существовало. Большинство требований носило обязательный характер и устанавливалось преимущественно в государственных стандартах и нормативных документах федеральных органов исполнительной власти. Преобладающей формой подтверждения соответствия продукции являлась обязательная сертификация. С учетом этих, а также многих других причин формирование полноценной рыночной инфраструктуры, максимально отвечающей международным требованиям, без реформы системы технического нормирования не представлялось возможным.

Предметом правового регулирования настоящего Закона на сегодняшний день являются отношения между юридическими и физическими лицами, государственными органами, возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся по вопросам:

- установления обязательных технических норм и правил,

- подтверждения соответствия продукции, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров,

- стандартизации,

- аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров),

- государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов,

- ответственности в случаях несоответствия требованиям технических регламентов и других случаях,

- информирования о технических регламентах и документах по стандартизации,

- финансирования работ в области технического регулирования.

Комментарий к статье 1. Сфера применения настоящего Федерального

закона

1. Комментируемый Закон определяет правовые основы регулирования отношений, возникающих при разработке, принятии, применении и исполнении требований - как обязательных, так и возлагаемых на добровольной основе. Данные требования относятся к объектам технического регулирования, в качестве которых выступают:

- материальные объекты (различные виды продукции, в т.ч. здания, строения и сооружения),

- технологические процессы (проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации),

- работы,

- услуги.

Обязательные требования распространяют свое действие на продукцию и связанные с ней процессы на всех стадиях ее жизненного цикла, начиная с проектирования (включая изыскания) и заканчивая утилизацией.

Добровольные требования распространяются как на продукцию и связанные с ней процессы, так и на выполнение работ и оказание услуг.

К области законодательного регулирования помимо вышеназванных отношений также отнесены отношения, которые возникают при оценке соответствия продукции и других объектов как обязательным, так и добровольным требованиям во всех установленных формах. Кроме того, Закон определяет права и обязанности участников регулируемых им отношений. Исходя из текста Закона, такими участниками являются:

- органы государственной власти, которые принимают участие в техническом регулировании,

- органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов,

- органы по сертификации, аккредитованные испытательные лаборатории (центры), органы по аккредитации, а также субъекты, претендующие на получение вышеуказанных статусов (полномочий),

- субъекты хозяйственной (предпринимательской) деятельности, а также заявители (изготовители, исполнители, продавцы, лица, выполняющие функции иностранных изготовителей и физические лица, осуществляющие обязательное подтверждение соответствия),

- разработчики - любые лица, предлагающие проекты технических регламентов и стандартов.

Следует добавить, что в соответствии с п.4 ст.3 Закона подтвержден приоритет международных договоров Российской Федерации. Например, в отношениях правового поля Таможенного союза между Россией, Беларусью и Казахстаном (см. Договор о создании единой таможенной территории и формировании таможенного союза от 6 октября 2007 года, ратифицированный Федеральным законом от 27 октября 2008 года N 187-ФЗ) в области технического регулирования в первую очередь применяются документы Таможенного союза, обладающие статусом международного договора РФ, а затем при необходимости учитываются правила настоящего Закона. Статус международного договора в соответствии с Федеральным законом от 15 июля 1995 года N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" предусматривает специальные процедуры, которые должен пройти международный договор, в том числе ратификацию, утверждение, принятие или и присоединение, которые означают в зависимости от случая форму выражения согласия России на обязательность для нее международного договора.

Среди множества актов, регламентирующих сферу технического регулирования в Таможенном союзе, следует отметить Соглашение между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь, Правительством Республики Казахстан от 18 ноября 2010 года "О единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации" (ратифицировано Федеральным законом от 27 июня 2011 года N 152-ФЗ) и Соглашение Правительств государств - членов Евразийского экономического сообщества от 25 января 2008 года "О проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер" (далее - Соглашение ЕврАзЭС о техническом регулировании), которыми:

- установлена соответствующая терминология Таможенного союза,

- обозначено проведение согласованной политики в области технического регулирования и формирование нормативной правовой базы Таможенного союза в сфере технического регулирования,

- определено, что порядок разработки, принятия, внесения изменений, отмены, а также введения в действие технических регламентов Таможенного союза устанавливается Комиссией Таможенного союза, полномочия которой с 1 января 2012 года исполняются Евразийской экономической комиссией (см. Договор о Евразийской экономической комиссии (ЕЭК) от 18 ноября 2011 года, ратифицированный Федеральным законом от 1 декабря 2011 года N 374-ФЗ "О ратификации Договора о Евразийской экономической комиссии"),

- согласно п.3 ст.5 Соглашения от 18 ноября 2010 года установлено, что со дня вступления в силу технического регламента Таможенного союза на территориях стран -участников Таможенного союза не применяются соответствующие обязательные требования, установленные законодательствами сторон.

2. В соответствии с комментируемыми положениями Закон выводит из сферы своего регулирования требования к функционированию единой сети связи Российской Федерации, связанные с обеспечением целостности, устойчивости функционирования указанной сети связи и ее безопасности. Закон устанавливает, что отношения по обеспечению целостности данной единой сети связи и использованию радиочастотного спектра устанавливаются и регулируются соответственно законодательством РФ в области связи.

Подобное условие, по мнению ряда специалистов¹, стоявших у истоков реформы технического регулирования в России, явилось в известной степени, результатом компромисса с бывшим Министерством связи РФ, которое категорически отказывалось согласовывать закон, не желая выпускать рычаги управления из своих рук.

¹ Реформа технического регулирования. Комментарии. А.В.Данилов-Данильян,

В.Г.Петрасюк, Д.Ю.Петров, Н.П.Попов, А.В.Рубцов, http://www.nitr.ru/?con=lawcomment

Однако, не смотря на такое положение, данные специалисты полагают, что "требования и нормы, определяющие безопасность устройств связи для здоровья пользователей, не могут больше устанавливаться ведомством"², а должны приниматься в виде технических регламентов в порядке, установленном настоящим Законом. Это мнение, в том числе, основывается на позиции Президента РФ, обозначенной еще до момента принятия Закона в своих посланиях к Федеральному Собранию, где было отмечено что "ведомственное нормотворчество является одним из главных тормозов в развитии предпринимательства" ³.

² Там же.

³ Послание Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 года /http://grani.rU/Politics/Russia/m.88319.html

3. Положения комментируемых пунктов 3 и 4 комментируемой статьи содержат исключения из сферы действия настоящего Закона. В соответствии с ними Закон не распространяется на: процессы производства, не связанные с обеспечением безопасности продукции, вопросы охраны труда, ряд стандартов (положений и правил) (в т.ч. федеральные государственные образовательные, о бухгалтерском учете, аудиторской деятельности, эмиссии ценных бумаг и проспектов эмиссии ценных бумаг, а также стандарты оценочной деятельности, стандарты распространения, предоставления или раскрытия информации, минимальные социальные стандарты, стандарты предоставления государственных и муниципальных услуг), меры по предотвращению возникновения и распространения массовых инфекционных заболеваний человека, профилактике заболеваний человека, оказанию медицинской помощи (за исключением случаев разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции, в том числе лекарственным средствам, медицинской технике, пищевой продукции), меры по разработке, принятию, применению и исполнению санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды, требований в области охраны труда, требований к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требований к обеспечению безопасности космической деятельности, за исключением случаев разработки, принятия, применения и исполнения таких требований к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Исключение перечисленных вопросов из области регулирования Закона отнюдь не означает, что они останутся без контроля со стороны государства. На сегодняшний день каждый из указанных вопросов регламентируется самостоятельными правовыми нормами, в частности, Трудовым кодексом РФ, законодательством в области охраны труда, здравоохранения и так далее.

Недопустимость расширения сферы действия технического регулирования на отдельные самостоятельные правовые области (например, охрану труда, технику безопасности и прочие) следует признать целесообразной по той причине, что она приводит к снижению административного давления на производителей и в этом плане соответствует международной практике. В Соглашении ВТО по техническим барьерам в торговле к объектам правового регулирования относятся только такие технологии, методы и процессы производства, которые влияют непосредственно на характеристики продукции и отражаются тем самым на ее безопасности. Таким образом, требования к процессам конкретизируются в соответствии с определением технического регламента, и задавать их надо именно к тем процессам, которые непосредственно связаны с безопасностью продукции.

Следует отметить, что положения п.3 и 4 настоящей статьи равно как и ряда других норм Закона существенно изменены правилами Федерального закона от 21 июля 2011 года N 255-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О техническом регулировании", которые направлены на обеспечение реализации установленных в ст.3 Закона принципов единства системы технического регулирования, ускорение интеграционных процессов в целях сближения законодательств государств - членов таможенного союза в рамках ЕврАзЭС, а также с Европейским Союзом в сфере аккредитации, оценки (подтверждения) соответствия, снижение технических барьеров вывода в обращение впервые выпускаемой продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия, упрощение процедур оценки соответствия продукции требованиям технического регламента, создание национального органа по аккредитации, обеспечение участия России в международных организациях по аккредитации (IAF, ILAC), а также формирование условий для международного признания системы аккредитации в России.

Новые положения комментируемого Закона, введенные Федеральным законом от 21 июля 2011 года N 255-ФЗ, установили существенные изменения в рассматриваемой сфере:

- о возможности применения при разработке технических регламентов европейских принципов "нового подхода", которые предусматривающих установление в технических регламентах "обобщенных требований" к безопасности и характеристикам продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации (далее - процессы), а конкретные требования и процедуры оценки соответствия - в стандартах (подп."г" п.4),

- о создании единой национальной системы аккредитации на основе международных и европейских принципов и подходов (национальный орган по аккредитации определяется в порядке, установленном Президентом РФ),

- о наделении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации, устанавливать критерии (требования) аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) на основании международных стандартов (подп."в" п.17),

- о возможности применения временных (предварительных) стандартов и стандартов организаций для целей подтверждения соответствия продукции, в том числе инновационной, с введением процедуры мониторинга применения предварительного национального стандарта для принятия решения национальным органом по стандартизации об утверждении его в качестве национального стандарта или об отмене по истечении срока действия (ст.16.2 Закона),

- об установлении правила о применении технических регламентов одинаковым образом и в равной мере независимо от вида нормативного правового акта, которым они приняты (федеральный закон, указ Президента РФ, постановление Правительства РФ или

нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию), от страны и (или) места происхождения продукции или осуществления связанных с требованиями к продукции процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, видов или особенностей сделок и (или) физических и (или) юридических лиц, являющихся изготовителями, исполнителями, продавцами,

приобретателями, в том числе потребителями (п.6 ст.7 Закона),

- о переходе на уведомительный (заявительный) порядок подачи декларации о соответствии, в том числе с обеспечением возможности ее подачи в электронной форме (п.6 ст.24 Закона) и др.

Таким образом, правила Федерального закона от 21 июля 2011 года N 255-ФЗ означают для правовой системы России дальнейшее совершенствование законодательства в сфере технического регулирования, направленное на снижение необоснованных издержек изготовителей продукции (лиц, выполняющих функции иностранного изготовителя) при выводе продукции в обращение.

Однако стоит признать некоторый приоритет норм комментируемого Закона в части используемой техники в сферах, которые исключены из его правового поля. Так в ч.1 и 5 ст.7 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" установлено, что обязательные требования к техническим устройствам, применяемым на опасном производственном объекте, и формы оценки их соответствия таким обязательным требованиям устанавливаются согласно рассматриваемому Закону, при этом технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте, в процессе эксплуатации подлежат экспертизе промышленной безопасности в порядке, установленном Ростехнадзором, если иная форма оценки соответствия таких технических устройств обязательным требованиям к ним не установлена техническими регламентами.

Комментарий к статье 2. Основные понятия

1. Наряду с другими положениями терминологическая основа комментируемого Закона также претерпела ряд изменений, как по сравнению с ранее действующим законодательством, имеющим отношение к сфере регулирования Закона, так и по сравнению с его прежними редакциями. Кроме того, следует заметить, что сформулированный в рассматриваемой статье понятийный аппарат во избежание искажения смысла употребляемых в нем дефиниций и возникновения вследствие этого каких-либо противоречий с понятиями, используемыми в иных законодательных актах, относящихся к другим областям деятельности, следует рассматривать только в контексте сферы применения Закона. Однако это не препятствует проведению сравнительного анализа смысловых значений содержащихся в Законе терминов на предмет их соответствия, как общеправовым национальным, так и специальным международным терминам и формулировкам, а также семантике русского языка.

2. Соответствие продукции установленным требованиям подтверждается органами по сертификации, испытательными лабораториями и другими органами, в компетентности которых должны быть уверены и сами предприниматели, и общество в целом. Проверка такой компетентности и предоставление права проводить работы по оценке и подтверждению соответствия осуществляется через процедуру аккредитации.

В отечественной юридической литературе термин "аккредитация" употребляется как в широком, так и в узком смысле - относительно конкретной отрасли деятельности. Аккредитация в широком смысле означает процедуру признания (подтверждения) государственными органами особых полномочий различного рода субъектов^, в качестве которых могут выступать: образовательные и медицинские учреждения, научные организации, коммерческие банки и другие субъекты, круг которых указанным понятием не ограничивается. В данной статье термин "аккредитация" понимается в узком смысле -применительно к сфере технического регулирования.

^См.: Большой юридический словарь,

http://slovari.yandex.ru/ Аккредитация/Юридический%20словарь/ Аккредитация/

До момента принятия комментируемого Закона содержание термина "аккредитация" претерпело ряд последовательных изменений, обусловленных поэтапным формированием в стране системы аккредитации. Впервые понятие аккредитации (касательно испытательной лаборатории или органа по сертификации) было сформулировано в Правилах по проведению сертификации в Российской Федерации 1994 года. Под аккредитацией подразумевалась процедура, посредством которой уполномоченный в соответствии с законодательными актами Российской Федерации орган официально признает возможность выполнения испытательной лабораторией или органом по сертификации конкретных работ в заявленной области.

Понятие аккредитация испытательной лаборатории (центра) (как официальное признание ее технической компетентности и независимости или только технической компетентности в проведении испытаний в соответствии с областью аккредитации) также было отражено в Требованиях к испытательным лабораториям и порядке их аккредитации 1994 года⁵.

⁵См.: Требования к испытательным лабораториям и порядок их аккредитации (утв. постановлением Госстандарта РФ от 21 сентября 1994 года N 16), утратили силу в связи с изданием постановления Госстандарта РФ от 18 октября 1996 N 602.

Принятый 2 года спустя ГОСТ Р 51000.4-96 в п.3.7 закрепил, что аккредитацией испытательной лаборатории является официальное признание полномочным (авторитетным) органом компетентности (способности) лаборатории проводить конкретные испытания или конкретные виды испытаний в определенной области деятельности.

Позднее понятие аккредитации было зафиксировано в Общих правилах по проведению аккредитации в Российской Федерации 1999 года. Согласно п.1.1 указанных Правил аккредитация - это процедура, по результатам которой аккредитующий орган выдает аттестат аккредитации, удостоверяющий, что субъект является компетентным выполнять конкретные работы по оценке соответствия установленным требованиям качества и безопасности продукции, производственных процессов, услуг и других объектов. Настоящие Правила были разработаны с целью применения при организации и проведении работ по аккредитации различных субъектов, проводящих работы по испытаниям, измерениям, анализу, контролю, подтверждению соответствия и другим видам оценки соответствия, изъявивших желание получить подтверждение своей компетентности.

Комментируемый Закон закрепляет, что аккредитация - это официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия. По нашему мнению указанная формулировка в сравнении с предыдущими является наиболее удачной, поскольку весьма точно и лаконично отражает основную суть аккредитации, и, кроме того, соответствует терминологии, применяемой ИСО и МЭК. Согласно Руководству ИСО/МЭК 2 аккредитацией признается процедура, посредством которой авторитетный орган официально признает компетентность органа или лица выполнять конкретные работы.

Аккредитация в соответствии с комментируемым Законом, как это следует из положений ст.31, осуществляется только в отношении органов по сертификации и